新时期提升我国服务业国际竞争力战略研究之二

文章通过总结我国制造业对外开放的经验和教训，深入分析我国制造业对外开放在推动国民经济发展方面的成效、某些不足及其原因，本文作者提出了吸取制造业开放的经验、扩大服务业开放的九项建议。

一、我国制造业引进外资的绩效评估

（一）我国传统绩效评估体系的主要弊端

我国传统的利用外资效绩评估体系弊病是内容单一，指标平面化、内容表面化、标准固定化。其特点是以资金引进规模、项目引进数目等平面化数字。对于外资的溢出效益评估，也主要着眼于对地方的财税收入，出口创汇规模、吸收就业人数等数字化指标的带动作用。

在这种效绩评估体系指引下，我国吸收外资工作长期以来具有轻质重量的倾向。服务业FDI尽管具有更好的溢出效应却因为其规模偏小、审批难度高、管理复杂而受到冷落。影响国家竞争力的深层指标如FDI对先进技术、管理、经营理念的引进，劳动力素质的提升等更具实质性意义的指标由于未能纳入效绩衡量体系而在实践中未得到充分重视。

（二）发达国家绩效评估体系特点

发达国家由于存量资本充沛，政府着眼点更多是落在FDI所创造的社会福利提升效应和技术溢出效应，如高收入就业机会的增加、地方资源的合理有效利用、新技术引进和创新动能的激发、产业群集效应的形成等等深层效益。

发达国家对FDI效绩评估尤其侧重于其对推动科技进步等产业竞争力方面的溢出效益。同时注重对FDI在环境保护、同业竞争、劳工保护、社区影响等方面表现的考察与评估。对于可能涉及产业安全、国家安全的FDI更是设置十分严格的边界，如在美国就设有外国投资委员会这样的专门机构对外资并购进行经济安全审查。

（三）以科学发展观为指导，建立新的绩效评估体系

借鉴发达国家对FDI的考察评估模式，在科学和可持续发展基点上建立一个对于未来FDI特别是产业服务业FDI的效绩评估体系，对正确指导FDI的引进和管理都具有重大意义。

建议将视点集中在FDI自身素质、具有提升中国产业竞争力的技术溢出效应以及对内资产业挤出效应上，因此我们试选取产业资本素质、产业国际竞争素质、产业控制力这三个指标作为FDI的评估指标。

二、我国制造业对外开放的主要成效和某些不足

（一）我国制造业对外开放在推动国民经济发展方面的成效

1、引进外来竞争刺激我国制造业大发展。改革开放后我国率先开放了制造业，结果使中国成为全球制造业的中心，许多产业目前已享有独步全球的竞争优势。产业国际竞争力取决于三大因素：宏观环境、资源秉赋和竞争机制。经验证明，在前两个因素不变的情况下，第三个因素对产业竞争力具有决定性作用。凡是竞争力比较强的都是国内外竞争充分的产业部门，凡是竞争力弱的都是长期实施垄断保护的产业部门。FDI最突出效应是引进更充分的竞争。

2、全面提升经济实力、加快改革开放速度。自1991年起我国已连续15年位列发展中国家吸收外资的第一位。截至2006年底，全国累计实际使用外资金额超过7000亿美元，累计设立外资企业59万多家，世界500强企业中470家在华投资。以跨国公司为主体的FDI进入使我国产业在国际分工中的地位得到显著提高。

研究表明，我国实际利用外资增长率与GDP增长率的相关系数达到0.641，呈现较高正相关关系。我国实际利用外资中制造业占74.10%（2004年），制造业FDI不仅显著增大我国资本存量，而且通过乘数效应间接扩大了我国国内企业投资规模。更重要的是，通过吸收外资，引入了国际竞争机制、国际规则和国际标准，推动了我国社会主义市场经济体制改革进程和法律体系的建设。

3、推介先进技术和管理，提升外贸出口竞争力。在制造业的许多领域，外商投资企业带进较先进的技术，同时，内资企业从中学到了外资企业特别是跨国公司的管理理念，使我国在近几年涌现出一大批具有鲜明现代工业特点的国有大型企业和跨国公司。

改革开放以来我国FDI与外贸出口齐头并进，揭示我国FDI与出口竞争力之间存在很大的正相关关系。“十五”期间，投资于制造业的FDI产值年均增长约30%；FDI进出口年均增长34%，占全国进出口总值的55.1%，其中高科技产品出口额由2001年的378亿美元增至2005年的1920亿美元，增长5倍，占同期全国高科技产品出口总值的86.2%。

4、促进就业和内需，推动国际社会和谐、可持续发展。我国FDI中劳动密集型的加工贸易企业比重较高。一般而言，外资企业的中外员工成为提升内需的重要因素。更重要的是，活劳动占生产成本过低的现象得到一定程度改善，并促进全社会对提高劳动力质量问题的重视。

而且，来自发达国家的跨国公司率先在我国引进了企业公民概念和企业责任制度，对我国建立和完善企业责任制度起到引领作用。外资的技术示范效应和市场竞争效应，加速了内资企业在节能、环保和开发利用新型替代材料等方面的进步，对我国的持续可发展战略起到良性刺激作用。

（二）我国制造业对外开放某些不足及其原因

1、政策导向欠鲜明、管理手段缺失导致FDI贡献社会不足。利用外资普遍优惠政策以及管理手段缺失，考虑到地方各种鼓励政策，外资企业实际税率只有11%左右，个别地区仅7.5%。与此同时，由于缺乏管理经验，部分FDI在进入时采取低估中方合资资产、高估外方实物资产、在合资期间通过控制外销权转移定价等手段加剧了中方企业财富和政府财政的流失。

FDI在改善产业总体结构方面作用和消除地区差异方面作用明显不足甚至在某些方面加重了失衡现象。同时，外资在东部发达省份扎堆投资而对中西部地区投资裹足加重区域发展不平衡。

2、高等要素缺乏限制FDI技术溢出。不同于发达国家之间的相互投资以技术开发和创新为主要目的，来华投资跨国公司在华设立的研发中心大部分以开拓和巩固中国市场为目的。外方对向中国转移技术不力，更重大的原因还在于我承接高技术的能力建设不足。承接高技术需要配备的高等要素(Advancedfactors)，包括高科技人才聚集环境、尖端学科的研究和检测机构、现代化信息网络系统、发达的金融市场和技术产权交易市场、知识产权保护等法律制度的完备和透明度及执法效率等等。

同时，由于我缺乏对外方技术的鉴定、甄别能力，外方一些外围、非核心、甚至过时的技术照样可以打着高新技术旗号来我国享受优惠。单一的“拿来主义”使得内资企业自主创新动力明显削弱，国有大中型企业中，拥有研发机构的企业所占比重持续下降，2000年为28.5%，2002年为25.3%，2004年继续降至23.4%。相比之日、韩“引进-创新”模式，我国许多产业却陷入了“引进-落后-再引进-再落后”的怪圈。

3、产业服务功能欠缺阻碍FDI产业结构提升。FDI对我国产业提升作用不强，集中表现在所投资的产业技术能级不高。一些中心城市包括直辖市的FDI大多也不具备先导产业的地位，未能发挥其现代化功能及其对周边地区的服务、辐射、带动作用。

同时，我国长期以来的投资和出口带动的发展模式所造成的内需不足、消费水平不高也抑制了外资的技术溢出。很多国际品牌进入后，产品标准、质量明显降格。

（三）我国制造业对外开放某些负面影响

1、某些制造业FDI挤占了内资企业的成长空间。FDI普遍将中国作为生产基地，使区域间和区域内产业同构现象十分普遍，外资企业因享受优惠政策更加剧了对内资的挤出效应。在中国已经开放的产业中，每个产业排名前5位的企业几乎都被外资所控制：中国28个主要产业中，外资在21个产业拥有多数资产控制权。

外资企业抢占我国具有较大发展前景的高技术行业和高利润部门的趋势十分明显。据统计，微电子、通讯设备、轿车等行业中排位前十名的大企业，外资企业都占据了三分之二以上的席位。有的大型跨国公司通过选择龙头企业作为并购对象，控制该行业某一地区甚至全国的生产。

2、某些制造业FDI形成“低技术陷阱”和知识产权“占位”现象。不少合资企业的技术引进合同以中方放弃技术主导权为代价，中方获得生产许可权但没有产品设计确认权，中国研发人员不能对引进技术进行改进，于是外来技术被锁定在某个特定层次，形成了“低技术陷阱”。

在企业内部，跨国公司借助其在资金、信息、对外销售渠道等方面的优势取得主导权，在技术、品牌、标准方面对中方合作者加以排斥、压制，使得我国企业原本通过长期积累获得的各种无形资产，如知名品牌、专利技术等被迫闲置甚至消失于一旦。

外资企业的高收入，致使内资企业高级技术人才大量流向外资企业，同时带来技术的流失，形成“黑洞”效应。

更严重的是，一些具有龙头地位的企业被外资收购和兼并，这些企业原有的科研基础消失了，这使我国一些原本集研究开发和制造为一体的内资企业降格为外资企业加工组装工厂，丧失了技术集成的机会。

3、某些制造产业外资企业造成对土地、资源、环境的占用和破坏。吸引外资中我国许多地区土地成本被严重低估，宝贵的土地资源廉价批租给外商，不断升值的土地本身成为外商企业利润不断增厚的“淘金罐”。外资取走高额利润的同时，还把生态失衡的沉重债务留给中方。

由于我国自身环保标准的缺失或偏低，发达国家经常将不符合本国环境保护要求的产业与生产技术转移到中国。而在利用外资发展经济的迫切愿望下，一些地区在引进外资的过程对项目审批有意放低门槛，也给发达国家转移污染产业和夕阳产业提供了机会。

4、出口导向为主的FDI结构导致贸易条件恶化和贸易摩擦频发。我国出口加工型FDI仍比较集中投资于劳动密集型、低附加值的产业，带动出口增长的同时，我国的贸易条件总体呈恶化态势。1980年到2000年20年期间我国贸易条件年均降幅达为0.52%。[i]

出口导向型FDI过于集中还带来频繁的贸易摩擦。一些出口导向型外商投资企业集多国贸易摩擦“案底”于一身，往往来华落户后，贸易摩擦案件跟踪而至。更多的尽管没有“案底”，但产业同构现象显著，借助我国比较成本优势，出口能力超常增长，同样带来引发贸易摩擦案件的后果。

三、我国制造业对外开放的经验和教训

（一）资金规模导向的引资政策已到调整之时

开放初期外汇、资金“双缺口”条件下形成的引资政策已经不适应当前经济发展的需要，因此，有必要对以往FDI政策进行调整和重新的定位。

新的FDI政策应该以提高国民福祉、提高国际竞争力，促进“又好又快”的可持续发展为宗旨；以利用好国内、国外两个资源、两个市场，实现资源的最优化配置、提高经济运行质量、改善国民经济总体结构为目标；以引进国内发展发展所短缺的技术、设备、人才、新行业、新业态为重点。

当前应着重引进作为我国产业发展瓶颈的产业服务业，吸引跨国公司的地区总部入住，提升我国制造产业能级，推进我国产业在新的国际分工格局中步入更高台阶。

（二）“筑巢引鸟”方略面临高度化要求

以往的“筑巢”中，只注重土地、税收、能源等低等要素供应，其结果是进入外资的产业水准也趋于低端。特别在当前土地、资源、能源甚至劳动力供应遭遇瓶颈的情况下，此种发展模式已经难以为续。今后“筑巢”的重点应该突出“高等要素”的供给。包括：（1）适应知识密集型产业发展要求的法律制度建设；（2）金融、保险、电讯、网络、速递等技术、资本密集和产业服务业所必须的要素的配备；（3）大专院校、科研院所、产业商协会等知识技术汇集交流平台；（4）大学、研究单位与企业、市场之间联系，增加研发的有效性和针对性的“产、学、研”联合开发机制；（5）利用WTO补贴与反补贴协议例外规则对企业研发项的激励和补贴措施；（6）高技术人才的引进、激励、培养机制；（7）加强产业聚集区建设，形成产业聚集优势。

（三）体制条件是FDI质量的决定性因素

我国以往对所有外资实施所得税减半以及“三免两减”等10多项超国民待遇的优惠政策，对那些世界一流跨国公司来说几乎没有任何吸引力。反之一些竞争力薄弱、技术设备在已处于被淘汰地位的FDI却为之趋之若鹜。对于拥有世界一流产业竞争力的FDI来说，最吸引他们的是一个“开放而水平的赛场”，也即良好制度条件。政府最主要的责任是提供稳定、透明、具可预见性的政策环境，开放、公平和赛手云集、富有激励机制的竞争赛场，充沛和集中的高等要素供应以及适合高等人才汇居的条件。

FDI的质量还取决于我国内资企业现代化企业制度建设，对先进技术的承接、配套能力。联合国工业发展组织认为，“跨国公司的产业安排并不仅仅取决于该国的成本条件，更取决于技术创新、制造柔性、可靠性、服务和质量。越是高技术的产品，就越需要形成该产业的新型组织关系。

（四）适度聚集有利于知识密集型FDI发展和创新

我国以往的产业聚集区仅仅着眼于廉价土地、标准厂房、“七通一平”等普通制造业和加工业的基础设施配置，对于高端产业和创新型产业所需求的高端要素和创新环境尚未提供充足的舞台。

《全球竞争力报告2001－2002》（由《世界经济论坛》和美国哈佛大学国际发展中心合作完成）对世界75个国家的技术创新状况进行了评价。将中国的“集聚的创新环境”排第44位，处于中间靠后位置。作为“集聚的创新环境”的三项指标“国内购买者的技术先进型需求和创新压力”、“专业化研究和培训服务供应商的存在”、“产业集群的普遍性和深度”分别排位于第49、第45和第39位，明显落后于印度和巴西。

四、吸取制造业开放的经验、扩大服务业开放的对策建议

（一）加强市场化建设，转变引资主导模式

深化改革，变“政策引资”为“市场引资”，尽快地把政府主导型引资模式转变为市场主导型引资模式，政府引资职能从直接的政策干预转变为提供法律政策的稳定性和透明度、开放活跃、适合高等要素聚集增长的市场条件。同时要加强现代化企业制度建设，提升我国经济的内生和自我创新能力，提高对高技术产业、服务业特别是产业服务业的吸收、承接能力。

根据科学和持续可发展战略目标，把由投资、出口推动的增长模式转变为投资、出口、内需消费共同推动的增长模式。造就广袤、活跃、全面开放和高端需求旺盛的内部市场，提升我国在国际经济中的主导地位。

（二）建立新的外资评估体系，提高引资质量、把握宏观限度

在FDI的引进和管理工作中，应参考发达国家模式，根据可持续发展和科学发展观建立的考评体系加以全面考核，重点评估外资在技术引进、产业配套、创新激励、生态环境保护、高端人才就业机会创造、节材减耗加强资源能源综合利用等深层、长远目标方面的作用，并尝试建立将以量化的模型，以求在对FDI项目的全面衡量和利弊权衡的基础上决定取舍和政策适用。

对于涉及国家安全、具有自然垄断性质、提供重要公共产品的行业，既要通过积极的引进外来先进技术和管理促进竞争，又要保障国有经济的绝对或相对控制。通过制定《反垄断法》、《并购法》等对FDI的流向、流量、股权比重等进行必要的控制。

（三）加大高等要素供应，吸引高端产业

加大高等要素供应,在重视硬环境建设的同时,更要重视软环境的建设。在发达地区可仿照硅谷模式，建立科技园区、创意园区等集中人才、信息、设施等方面优势，创造良好集中创业环境。通过设立创业板块、风险投资板块等给予创新产业融资等方面的支持。加强知识产权保护，促进跨国公司对我国技术溢出，并促进我国自主创新。

（四）建设标准和技术高地，把握技术主导权

应瞄准世界先进水准，创建适合国情、发展前景、生产技术与效率水平的农产品、制造产品、服务标准系列。把提高自主创新能力作为中心环节。通过“引进—吸收—创新”，提高利用外来技术的效绩。同时，不断根据技术发展进行更新，保持与世界先进水平同步。

调整外资优惠政策，弱化对出口导向型FDI的优惠政策，强化对高新技术产业、以及标准和技术研发、新产品设计、品牌开发等创新活动和关键零部件等环节和产业服务业FDI的鼓励和优惠。合理控制对外资的优惠尺度，要做到既鼓励投资也促进竞争。

设立外资进入的资源消耗和环境标准。在发达地区可以考虑设立比国家标准更严格的环境标准，鼓励外资流向资源消耗低、投入产出比高、环境污染小的集约型工业、创新型产业、产业服务业、环保节能产业、老企业技术改造等领域。

（五）加快培育国企竞争力，加强反垄断和经济安全性审查。

对于外商已经在资本、品牌、市场占有率方面占有支配地位的产业，需要通过扶持国有成分，组建大型国有控股企业集团扭转外资垄断的局面。对新进入的FDI，应从产业安全度的角度加以考量。

加快我国《反垄断法》的立法进程、通过建立完善的投资竞争政策体系和产业与市场监管体系，规范和约束跨国公司对境内企业的扩股并购行为以及外商投资企业的市场竞争行为。对于关键、要害产业，还应通过“经济合理性”审查进行产业安全度的把关，或者限制外资持股比例，以切实保障国有经济在此类产业的主导地位。

（六）建立基地、培养人才，提高承接高端产业能力

要变跨国公司的人才挤出效应为人才溢出效应，关键是实施适当的人才战略。一是加大国内科研投入，为国内高新技术领域的研发人员提供充足的资金保障和世界先进的设备条件，不惜重金聘请国内外高端人才，二是充分发挥我国研发人才资源的比较优势，重点建设核心技术研发人才基地。同时抓住后WTO期知识流动和知识共享的契机，加强国际合作研究和交流，创造知识与人才跨国流动高效便捷的软环境。

（七）完善服务业吸收外资政策，全面提高服务业吸收外资水平

在充分吸收制造业对外开放的正反两个方面的经验教训基础上制定服务业利用外资的发展战略，使服务业的地区布局、投资规模、持股比例等与我国国民经济发展需要以及其他产业相协调，对资本—知识密集型服务业优先放开；对生产性服务业给以鼓励，如适当放宽持股比例，以推动生产性服务业向相关的制造业领域业务拓展；对非生产性服务业可加大开放的力度，尤其是在沿海发达，服务业已经具有一定基础和旺盛需求的地区，应从国家产业合理布局角度加速引进。

（八）加强产业服务业开放，打造制造业营运、创新基地

在我国中心城市应大力发展产业服务业，引进各类高端生产者服务商，形成聚集效应，吸引更多的跨国公司到中国设立地区总部、采购中心、研发中心，发挥其对周边地区的服务、辐射、带动作用。这样，既可以从跨国公司的“归核化”战略中获得发展产业服务业、服务业外包的商机，也可以延长制造业产业链条，向制造业跨国公司提供相关的商务服务。

以服务吸引服务。发达和高度聚集的专业性服务机构和社会服务业是吸引高端服务业进入的必备条件，包括为跨国公司在华生产业务提供服务的行业（物流、采购、仓储等）、商务性专业服务机构（如会计、法律、资信评估、咨询、广告等）以及社会服务业（医院、学校、零售、娱乐等）等，可作为今后吸收外资的重点。

（九）进口和出口结合、“引进来”与“走出去”结合

做好进口、出口两篇文章，根据“雁行发展理论”通过进口，扩大出口能力。当前尤其要加大国内稀缺的服务业进口，提升我国服务产业竞争力和未来出口能力。

鼓励企业“走出去”，改变以往坐商式的对外交流模式，提高我国对当代经济技术发展的敏感度。实现“引进来”与“走出去”的双向资本流动和良性循环，充分享受经济全球化和国际投资自由化趋势带来的积极成果。支持企业通过对外投资、并购等方式扩大服务业对外投资；积极组织以劳务输出为核心的自然人移动模式的服务业出口，进一步扩大对外工程承包等业务。创造条件鼓励服务型企业到境外投资，建立境外技术研发、采购分销、物流代理等机构。支持大型专业市场和贸易公司，到国外开办分市场，健全营销网络，提高服务业的国际市场份额。推进银行、电信、邮政等服务领域的对外开放，扩大引进外资。